친수법의 본질과 4대강에 미칠 영향

 

 

 

이 글은 민주당 4대강 대운하반대 특별위원회에서 주최한 "친수구역활용에 관한 특별법" 긴급토론회에서 조명래 교수님이 발표한 글입니다. 글의 양이 많아서 제목 아래 간단히 요약을 했고, 원문은 '더보기'를 클릭해서 읽으시면 됩니다. 많이 퍼가시고 널리널리 알려주시길 바랍니다.

 

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친수법의 본질과 4대강에 미칠 영향

조명래(단국대 교수)

 

 

 

1. 들어가는 말: 4대강 2단계 사업을 위한 친수법의 탈법적 제정

ㅇ 2010년 1월13일 한나라당 의원에 의해 발의된 ‘친수구역 활용에 관한 특별법’ (이하친수법)은국회에서제대로된 토론한번없이지난해말국회날치기때함께 통과되었음. 그리고 불과 한 달도 안 되어 급조된 ‘시행령안’이 제정 공포되었음

ㅇ 4대강 정비사업은 보 기준으로 현재 73.5%, 준설기준으로 68.4% 공정률을 보임 에 따라 올 상반기 안으로 완료되고, 이후엔 ‘전국토의 4대 강화’(2단계 4대강 사업) 가 (지방하천 정비, 바다정비 등) 본격화될 것으로 예상됨. 2단계의 핵심은 친수구역의 개발에 박차를 가하는 일

ㅇ 친수법이 통과됨에 따라 국토부는 ‘친수구역 개발 전담 조직’을 만들고 2011년 7월까지 사업계획을 마련한 뒤, 경북 구미시의 금오천과 광주광역시의 광주천 등 4군데 를 물 순환형 수변도시로 지정해 개발을 본격화할 방침

ㅇ 2012년 총선과 대선이 있는 해. 이명박 정부는 4대강 사업을 최대 치적으로 홍보 하고(대선을 앞두고 2007년 10월 준공된 청계천 전략과 비슷), 친수구역 개발을 전천 후 지역개발 공약으로 활용하여 정권 재창출을 도모하고자 할 것으로 예상됨

ㅇ 친수법은 도대체 어떠한 법이고, 친수구역의 개발이 본격화되면 4대강에 어떠한 영향이 끼치며, 대안은 어떤 것인가?

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2. 친수법의 본질: 실체적, 절차적 정당성을 결여한 법

2.1 반생태적인 4대 강 사업을 위한 화룡점정(畫龍點睛)의 법

1.  '친수구역 개발'을 통해 주민들의 환심을 사고, 막대한 개발이익을 남김. 

     운하사업도 친수구역 사업에 끼워넣을 수 있음

2. 4대강 사업을 합법이라 판단한 법원은 생태적 가치는 전혀 따지지 않았음. 

    선진국 판례로 비추어볼 때 4대강 사업은 어떤경우도 합법일 수 없음.

ㅇ 야당이나 시민단체에게 친수법은 ‘불에 기름을 붓는 것’이지만 정부여당에겐 화룡점정법임. 4대강 주변을 친수구역이란 이름으로 개발해 주민들의 환심을 사면서, 막대한 개발이익을 남겨 4대강 사업비로 충당할 수 있기 때문. 심지어 국민여론에 의해 추진하지 못했던 운하사업도 친수구역 사업에 은근슬쩍 끼워 넣을 수 있음

ㅇ 국민소송단이 제기한 소송에서 법원은 4대강 사업을 모두 합법적이라고 판결했지 만, 이는 생태적 가치문제로 4대강 사업의 반환경성이 합법적이고 정당한 것을 의미하 지 않음. 선진국의 판례에서 보듯, 생태환경적 가치 혹은 생태적 권리 등을 적극적으로 해석·적용한다면 4대강 정비사업은 어떤 경우도 합법적일 수 없어 마땅히 중단되고 파괴된 하천을 전면 복원해야 함. 마찬가지로 기후변화 시대 하천 생태계의 안정성을 위태롭게 하는 친수법도 법기술상에 문제가 없다하더라도(물론 다투어 봐야 함), 시대 가치에 맞지 않은 퇴행적 법으로 마땅히 폐기되어야 함

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2.2 토건 개발주의의 지존을 보여주는 법

1. 친수법은 자연을 상품화 해 단기적인 경제적 이득을 취득하게 해 주는 퇴행적 법

2. 국토기본법 상의 '지속가능한 국토관리의 이념'을 위배하고, 

    민주적 공론화를 거치지 않은 입법제정의 절차적 적법성 결여

ㅇ 좋게 말하면 친수법은 4대강 정비효과를 지역발전이란 경제적 편익을 이끌어 내는 개발사업의 절차를 규정하는 입법 (이동우, 2010). 그러나 달리는, 친수법은 억겁의 세 월동안 한민족이 살아왔고 살아갈 생태적 삶의 터전으로서 4대강이란 자연을 전면적으 로 상품화해 단기적인 경제적 이득을 취하는 것을 정당화시켜주는 퇴행적 법. 환경보전 (자연에 대한 배려)과 경제성장(경제적 이익의 추구)을 함께 가져간다는 미명 하에 자연 을 극단적으로 이용한다는 점에서 친수법은 토건적 수탈의 완성판이라 할 수 있음

ㅇ ‘토건개발주의의 지존’을 보여주는 친수법은 두 가지의 ‘명확한’ 위법성을 가지고 있음. 첫째, 친수법에 의해 방조되는 토건적 수탈은 국토기본법 상의 ‘지속가 능한 국토관리의 이념’을 (법형식이 아니라) 실체적으로 위배하고 있음 (조명래, 2010). 둘째, 민주적 공론화를 거치지 않고 다수자의 횡포에 의해 폭력적으로 제정된 것으로 입법제정의 절차적 적법성을 결여하고 있음. 따라서 실체적, 절차적 정당성 혹 은 적법성을 결여하고 있는 친수법은 즉각 폐기되어야 함

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2.3 특별법 지위를 극단적으로 남용하는 법

1. 개발특별법들은 '다른 법률을 우선한다'는 일반적 규정이 있지만 

    친수법은 '국가안보나 군사시설과 관련된 부분' 마저도 제한하지 않는다.

2. 국토 및 하천의 보전관리를 규정하는 기본법 체계(국가제도의 근간)를 

    어느 특별법 보다 과도하게 흔드는 법

ㅇ 친수법은 ‘친수구역 및 친수구역조사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용된 다. 다만 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법 률에서 정하는 바에 따르는’ 특별법 중에서도 특별법에 해당함. 토건적 수탈을 극대화 하기 위해 ‘동원할 수 있는 완화의 최대치’를 담고 있다는 점에서 특히 그러함. 우리 나라의 ‘개발 특볍법’들은 모두 ‘다른 법률을 우선하는 한다’는 일반적인 규정을 가지고 있지만, 그래도 ‘국가안보나 군사시설과 관련된 부분은 그러하지 않다’는 제 한 규정을 함께 가지고 있음. 그러나 친수법에는 이러한 제한조차 없을 뿐 아니라, 동 법이 미처 고려하지 못한 타법의 완화규정까지 동원할 수 있는 고약한 규정까지 가지고 있음

ㅇ 특별법은 일반법으로 규율할 수 없는 특별한 부분(목적, 내용, 절차 등)을 다루는 유형의 법임. 그러나 기존의 국토 및 하천관련 기본법으로 친수구역을 개발하거나 관리 하지 못할 부분이 정확히 어떤 것인 지를 친수법은 정확히 보여주지 않고 있음. 특별법 으로서 지위를 누리는 까닭을 찾으라 한다면, 개발(토건적 수탈)의 편의성과 독점성을 확보하기 위한 것 이외엔 찾을 수 없음. 문제는 개발의 편의성과 독점성 확보를 위해 국토 및 하천의 보전관리를 규정하는 기본법 체계(국가제도의 근간)를 어느 특별법보다 도 더 과도하게 침해하고 무력화시키고 있는 점. 특별법으로서 친수법은 ‘빈대잡기 위 해 초간삼간’을 태우는 법의 전형. 특별법 시대에서 일반법 시대로 돌아가고 있는 선 진국(특히 일본)의 입법 추세를 감안하면 특별법 지위를 남용하는 친수법은 마땅히 폐 기되어야 함

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2.4 국가와 공기업 역할의 도덕적 해이를 은닉한 법

1. 국토의 23.5%가 친수구역 잠재적 지정대상, 수공의 독점적인 개발가능, 

    수공이 4대강 사업추진의 총대를 메게 됨

2. 수공의 개발권은 국가와 공기업의 책무 방기, 도덕적 해이를 은닉, 본연의 업역을 벗어나는 일

ㅇ 친수법의 요체는 4대강 정비 사업비 22조 원 중 8조원을 떠맡은 수자원공사(수공) 에게 친수구역의 토건적 개발을 통해 비용을 보전 받도록 하는 데 있음. 전 국토의 23.5%가 친수구역의 잠재적 지정 대상이고, 친수구역 내 모든 개발사업이 사실상 가능 하며, 개발의 편의를 위해 각종 법의 적용을 예외화하거나 의제처리하고, 수공이 독점 적으로 개발할 수 있도록 하며, 개발이익의 80%를 환수해 4대강 개발비용으로 쓸 수 있도록 하는 등이 곧 친수법의 내용. 이 모두는 수자원공사에게 독점적 개발이익을 몰 아주고, 이를 통해 4대강 사업 추진에 총대를 메도록 하기 위한 것

ㅇ 친수법이 담고 있는 ‘수공의 개발권’의 부여와 보장은 국가와 공기업이 담당해 야 할 책무를 방기하고, 나아가 고유 역할의 도덕적 해이를 은닉시키는 것을 정당화해 줌. 2007년 국가하천 정비율이 97%에 달했던 4대강을 토건적 목적으로 개발하는 것은 우선 하천의 지속가능한 관리에 대한 국가의 책무를 저버리는 것에 해당함. 설혹 정비 가 필요하다면 국민적 합의를 바탕으로 민주적 절차를 통해, 그리고 국가재정의 건전한 운용을 통해 이루어져야 하지만 현 정부는 이러한 국가책무를 저버렸음. 대신 국가권력 의 하수인인 개발공사에게 모든 걸 떠넘겨 본연의 업역을 벗어나는 개발과제를 독점적 으로 수행할 수 있는 탈법적 보호막을 법의 이름으로 제공해 주고 있음. 진정한 민주국 가 하에서는 있을 수 없는 이러한 국가 및 공기업 역할의 도덕적 해이를 친수법은 바로 법이란 우산을 씌워 덮어주고 있음. 법제정의 정당성을 결여한 만큼, 친수법은 즉각 폐기되어야 함

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2.5 토건세력의 지배강화를 위한 법

1. 4대강 주변 어디에나 개발을 할 수 있는 친수구역 개발은 

   지역주민의 광범위한 지지를 이끌어낼 수 있음. '4대강 사업은 정권 재창출용'

2. 혁신적 기술개발을 통한 국가경쟁력 확보, 시장의 민주화를 통한 일자리 복지의 구현에 힘써야 함

ㅇ 정부는 왜 4대강 사업과 그 2 단계 사업인 친수구역 개발사업을 국민적 반대 여 론에도 불구하고 강행하고 있을까? 국정운영을 토건적인 방식으로 밖에 할 수 없는, 즉 ‘토건개발이 경제성장에 도움이 된다는’ 집권세력의 시대착오적인 ‘토건적 철학’ 이 일차적인 이유라면, ‘장소의 번영(prosperity of place)’을 상징하는 4대강 사업 의 성공적 추진을 통해 토건세력에 의한 지배의 정당성을 확보하고 위한 것이 이차적 이유라 할 수 있음. 후자의 이유는, 멀리는 박정희 대통령이 경제성장을 통해 지배의 정당성을 획득했던 모델(박정희의 경제성장 효과)을 활용하는 것이라면, 가까이는 이명 박 시장이 청계천복원을 통해 대권가도로 나갈 수 있는 대중적 지지를 획득했던 모델 (이명박의 청계천 효과)을 차용하는 것. 4대강 주변 어느 곳에서나 쉽게 할 수 있는 ‘친수구역 개발’은 지역주민들로부터 광범위한 지지를 이끌어 낼 수 있음. 현정부의 집권세력은 이러한 지지를 2012년 대선과 총선을 유리하게 이끌어 갈 수 있는 지렛대 로 삼고자 함. 정권의 한 핵심실세가 ‘4대강 사업은 정권재창출용’이라고 고백한 것 은 이러한 것과 같은 맥락임

ㅇ 온당치 못한 정치적 의도를 숨기고 있는 친수법은 선진 민주 국가에서는 결코 제 정될 수 없는 것임. 토건적 개발이 아니라 혁신적 기술개발을 통한 국가경쟁력의 확보, 시장의 민주화를 통한 지속가능한 성장과 이를 통한 일자리 복지의 구현 등이 이 시대 한국의 국가가 해야 할 역할이고, 이러한 역할을 통해 지배의 정당성을 획득하는 것이 온당함. 이에 견준다면, 친수구역개발과 같이 지대 추구형 토건개발을 통해 경제의 양 적 팽창을 도모하고, 이를 통해 60, 70년대식 정치적 지배를 행사하려고 한다면, 이는 그 자체로서 선진사회로 나가야 할 한국의 국격을 떨어뜨리고, 국가역할을 퇴행시키는 것이 됨. 이러한 점에서도 친수법은 마땅히 폐기되어야 함

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3. 친수법이 4대 강에 미칠 영향: 친수법에 의한 자연파괴의 방조

3.1 4대 강변 전체의 ‘개발 공간화’

1. 친수법은 4대강 3000km x 양안 8km = 2만 4000km2 

    => 전국토의 23.5%에 달하는 막대한 면적이 잠재적 친수구역

2. 개발용으로 전용할 수 있는 지역은 대부분은 

    농지, 산림 등 수질예방으로 보전관리되는 곳으로 지정되어 있음. 친수법은 이 모든 것을 무시.

3. 하천법에 입각한 국가하천관리체계의 근간을 흔드는 법

4. 친수법은 이용과 개발을 위한 것으로만 되어 있음

5. 지정된 곳은 모든 개발이 가능함. 이 중 마리나 항만도 포함되어 있음. 

    '돈이 되는 곳이면 대충 땅금긋고 개발하라'는 의미

6. 수질보전을 최우선으로하던 하천변 관리시스템을 전반적으로 무력화 시킴. => 수변구역의 자동해제

ㅇ 친수법 시행령에 의해 ‘하천구역 경계로부터 양안 2km 범위를 50% 이상을 포함 한 지역(즉 최대 4km 범위의 지역)’을 친수구역으로 지정할 수 있게 되었음. 이에 따 라 ‘4대강 3000km X 양안 8km = 2만4000km²’가 잠재적인 친수구역이 될 수 있는 데, 이는 전 국토 10만200km²의 23.5%에 해당하는 막대한 면적. 이는 2000년대 초반까지 국토의 난개발을 초래했던 ‘준농림지’의 면적에 버금가는 초유의 ‘개발용 토 지’가 됨. 준농림지가 국토 난개발, 나아가 국토이용체계를 문란 시킨 주범이 되어, 2003년에 국토의 계획 및 이용에 관한 법이 제정되었는데, 친수법은 자칫 2003년 법 체제를 붕괴시킬 수 있음

ㅇ 개발용으로 전용할 수 있는 4대 강변 토지 대부분은 농지(예, 농업진흥지역), 산림 지 등과 같은 지목으로서 상수원보호구역과 같이 수질예방 등을 위해 철저하게 보전 관 리되는 곳으로 생태적으로 아주 민감한 지역. 하천법 44조는 하천변 구역을 보전지구, 복원지구, 친수지구로 지정하여 일부 이용 가능한 친수지구를 제외하면 대부분 하천생태 계의 보전이나 복원을 위한 용도로 철저하게 관리되고 있음. 친수지구만 하더라도 시행 령에서는 ‘지정범위를 하천의 자연성 및 생태환경을 보전하기 위해 최소로 해야 한 다’고 규정하고 있음. 친수법은 상위법의 이러한 규정을 전면적으로 위배하고 있음

ㅇ 4대 강변 전체를 잠재적인 친수구역으로 지정할 수 있도록 한 것은 사실상의 상 위법인 하천법, 그에 입각한 국가하천관리체계 근간을 뒤흔드는 것이 임. 생태적으로 극도로 민감한 하천변은 보전과 복원용 토지로 지정 관리하는 것이 상식이지만, 친수법 은 이러한 상식을 부정할 정도로 야만적이고 시대착오적임

ㅇ 친수구역으로 지정되기 위해서는 일정한 계획적 요건을 갖추어야하고(법, 제4조),

친수구역 조성도 홍수피해 최소화, 오염부하량 최소화, 하천유량 영향 최소화 등의 방향에 맞추어야 하지만(법제5조), 이는 어디까지나 형식적 명분과 요건에 불과하고 , 실제는 의도된 개발목적에 맞게끔 편의적으로 운용될 수밖에 없음. 실제 시행령에 구체 화된 친수구역의 조성방향은 ‘하천에 대한 접근성과 하천과의 연계성 최대 확보’ 등 보전에 관한 규정을 전혀 없고 이용과 개발을 위한 것으로만 되어 있음

ㅇ 무엇보다 실제 친수구역 내에서 이뤄지는 개발내용은 ‘주거, 상업, 산업, 문화, 관광, 레저 등’ 모든 것이 가능한 데, 시행령에서는 본류사업에 하지 못했던 운하관련시설인 마리나항만도 ‘친수구역 사업에 직접 관련되는 사업’으로 제시하고 있음. 보 전과 복원을 위한 수변공간에 모든 개발사업이 가능할 뿐 아니라, 그러한 개발사업을 쉽게, 그리고 막대한 개발이익을 남길 수 있도록 하기 위해 29개 법 상의 인허가가 의 제 처리, 즉 인허가를 받은 것으로 해줌. 시행령에서 구역면적을 최소 10만m²로 하면서 필요할 경우 3만m²로 축소해 지정 개발할 수 있도록 한 것은 다양한 형태의 수변도시 혹은 단지 조성을 전제로 하면서 부득한 곳에서는 소규모(서울광장규모) 개발도 허용하 고 있음. 이 모두는 돈이 되면 ‘대충 땅금 긋고’ 개발하라는 것을 뜻함

ㅇ 친수구역의 지정과 변경 내용이 하수도법에 의한 ‘하수도정비기본계획’에 변경 되어 승인되면, ‘한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률’ 등에 의해 지정 관리되는 ‘수변구역’이 자동적으로 해제됨(제10조제4항) (정남순, 2010). 댐 상 류지역 하천 양안 500m가 수변구역으로 지정되는 데, 광역상수도의 경우 댐에서 상류 20km, 지방상수도의 경우 댐에서 상류 10km 구간에 지정됨. 수변구역에서는 폐수배출시 설이 전면 금지되는 것을 비롯해, 숙박시설, 음식점, 축산폐수배출시설, 공동 주택 등은 10km까지는 금지되고, 10-20km까지는 허가가 가능함. 친수구역의 지정으로 이렇게 엄 격하게 관리되고 있는 ‘수변구역’조차 해제된다는 것은 수질 보전을 최우선으로 하는 현행 하천변 관리시스템를 전반적으로 무력화시키게 됨 (조명래, 2010)

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3.2 ‘수변 도시화’와 하천변 토지이용의 교란과 파괴

1. 7, 8월에는 친수구역운영에 관한 기본구상을 발표할 예정임. 

    보가 설치되거나 '36경' 주변 등 4대강별로 2~3곳이 선정될 것으로 예상.

2. 거론된 후보지로는 대구, 안동, 충주, 나주, 여주 등. 개발이익을 많이 확보하기 위해 

    신도시 규모로 조성될 것.

3. 전형적인 난개발을 불러일으킬 첨단공단, 대규모유통단지, 관광레저단지, 

    고급주거단지, 골프장, 체육시설 등이 들어설 것.

4. 수자원공사가 8조원을 회수하기 위해서는 80조원 상당의 사업을 4대강 전역에서 펼쳐야 함. 

    세종시(22조)급 규모의 4개가 들어서는 꼴.

5. 지방자치단체의 소규모 개발도 추진될 가능성. 4대강 전역에 걸친 난개발 예상.

6. 상위 기본법인 국토계획 상의 광역계획, 기본계획, 지구단위계획 내에서 

    친수구역이 계획적으로 개발 되는 게 아니라, 친수구역을 위해 수립된 

    실시계획의 내용이 역으로 상 위계획들에 반영됨으로써 이들 계획의 정합성을 심각하게 침해하게 됨.

ㅇ 국토부는 2011년 상반기 중 보 건설과 준설 등 핵심 공정을 끝내고, 7, 8월에는 친수구역운영에 관한 기본구상을 발표할 예정임. 사업시행자는 지방자치단체, 수자원공 사, 한국토지공사, 지방공사 등으로부터 후보지와 사업계획 제안을 받아 2011년 말쯤 선정할 계획임 대상지역은 보가 설치되거나 ‘36경’ 주변 등 4대강별로 2-3곳을 선 정, 총 10곳 안팎이 될 것으로 전망(서울신문, 2011.1.4일자). 한편 지난해 말 청와대 보고에서 국토부는 4대강과 연계된 3천7백여 곳의 지방하천을 단계적으로 정비하면서, 20곳의 ‘물순환 수변도시’를 조성하는 방안을 밝힌 바도 있음

ㅇ 그 동안 거론된 후보지로는 대구, 안동, 충주, 나주, 여주 등. (1) 보 주변으로 경 관이 탁월하고, (2) 저류된 물의 이용도 혹은 활용도(예, 워터스포츠용으로 활용)가 좋 으며, (3) 논이나 밭 등 개발하기 쉬운 토지의 면적이 충분하고, (4) 기존도시와의 접근 성이 양호해 주거, 생산, 위락 인구를 쉽게 흡인할 수 있는 곳들이 우선적으로 지정 개 발될 가능성이 큼. 개발은 규모의 경제를 확보하기 위해, 즉 개발이익을 많이 확보하기 위해, 법적 기준에 의해 10만m² 이상으로 조성될 경우, 사실상 신도시 규모로 조성될 가능성이 큼. 수자원공사의 ‘4대강 주변지역의 효율적 활용을 위한 기본구상’ 용역자 료(2010년 10월7일 수공 국정감사장에서 김진애의원 입수)에 의하면 친수구역은 첨단산 업복합도시, 관광레저복합도시, 전원도시 등 다양한 형태의 대규모 신도시로 조성되는 것이 고려되고 있음 (김진애, 2010).

ㅇ 이러한 수변 신도시에는 첨단 공단, 대규모 유통단지, 관광레저단지, 고급 주거단 지, 골프장 등 체육시설 등이 대규모 입지할 것으로 보이는 데, 전형적인 난개발을 초 래할 시설물들임. 친수법에서는 개발이익의 극대화를 위해 주택개발과 분양에 관한 특 례를 규정하고 있으며, 특히 수도권에 이주하는 업체에 대해선 더욱 그러함

ㅇ 초기 사업중 수익성이 높은 것들은 수자원공사가 직접(독점적으로) 추진할 공산이 큼. 4대강 사업비 22조 원 중 수자원 공사가 부담할 8조원의 개발이익을 내려면 시행 령 25조에 예시된 ‘적정수익률, 10%’를 적용해 역산을 하면 최소 80조원 상당의 개 발사업을 4대강 전역에서 펼쳐야 함. 22조원(공공부문 부담액기준)이 소요되는 세종시 를 준거로 한다면 세종시급(2200만평) 신도시 4개 이상을 개발해야 함. 그러나 실제는 이보다 적게 추진할 가능성이 많기 때문에 더 많은 수의 수변 신도시가 4대강의 요지 (보 주변, 경승지, 대규모 농지, 도시인근 등)에 들어설 것으로 예상됨. 그러나 비단 수 자원공사만 아니라 다른 공공기관(공사, 지자체 등)도 사업에 참여할 것으로 예견되어 ‘돈이 될만한 4대 강변 전체’가 ‘수변 도시화’되면서 그에 따른 국토환경 파괴문 제를 초래할 것임. 아울러 표를 의식한 지방자치단체들이 경쟁적으로 친수구역 개발을 공약하거나 실제 추진할 가능성도 많음. 이 경우, 친수구역 개발은 법상 최저 기준인 3만m² 기준을 이용해 소규모로 이루어져 이에 따른 강변 난개발이 심각한 지역문제로 대 두할 것으로 점쳐짐

<낙동강변(대구주변)복합관광레저도시(일명 워터에코시티)의 계획도>

 

ㅇ 문제는 법10조에 의해 친수구역으로 지정되면 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법 률(국토계획법) 제16조에 따른 광역도시계획의 수립 변경확정....제18조, 제22조 및 제 22조의 2에 따른 도시기본계획의 수립 변경 확정 및 도지사에 의한 승인.....제51조에 따른 지구단위계획구역의 지정’ 등의 효과를 자동적으로 득하게 되는 점. 말하자면, 상위기본법인 국토계획 상의 광역계획, 기본계획, 지구단위계획 내에서 친수구역이 계 획적으로 개발 되는 게 아니라, 친수구역을 위해 수립된 실시계획의 내용이 역으로 상 위계획들에 반영됨으로써 이들 계획의 정합성을 심각하게 침해하게 됨. 이는 다시 말 해, 국토계획법 상의 광역계획, 기본계획, 지구단위계획 규정을 받지 않고 임의적으로 친수구역실시계획이 수립되면, 용적률, 건폐율 등의 기준을 임의적으로(멋대로) 적용해 돈이 되는 기준에 맞춰 고밀도 난개발로 치달을 개연성이 높음을 의미함

ㅇ ‘수변 도시화’ 즉, 친수구역의 이러한 계획적 난개발은 그에 따른 하천변 토지 이용체계에 심대한 교란과 파괴를 불러올 것으로 보임. 예상된 것은 다음과 같음.

첫째, 유로변경, 형질변경(예, 지반고 향상), 인공구조물 설치 등으로 인한 보전중심 의 하천변 토지이용 질서, 나아가 하천변 생태계의 교란

둘째, 농지 등 하천변 저지대를 형질변경 하여 대규모 인공시설물 집적지로 조성하 게 되면, 그만큼의 홍수터 잠식으로써 4대강 주변에 홍수피해 속출

셋째, 국토계획법상의 용적률, 건폐율 등의 개발기준을 적용받지 않게 됨으로써 대규 모 인공시설물들이 고밀도, 고층으로 집적하게 되면 자연물로 구성되는 하천변 생태경관 이 심대하게 파괴됨

넷째, 대규모 인공시설물이 들어서고 고급의 소비활동이 집중적으로 이루어지면 그 에 따른 각종 폐기물(폐수 포함)이 대량으로 배출되어 하천변 뿐만 아니라 4대 강 본류 에 대한 오염부하량을 증가시키게 됨. 이에따라 특히 수질관리에 엄청난 하중을 걸 것으 로 예상됨

다섯째, 개발이익을 극대화하기위해 토지를 집약적으로 이용하고, 고가의 비용의 지불을 통해 이용할 수 있는 공간으로 조성되면(예, 고급의 관광위락단지, 고급주거단 지 등), 결국 친수공간은 특권층의 독점적 놀이공간으로 변질될 가능성이 많음(예, 대구 주변의 워터에코시티사업, 서울 강서구 워터프론트 사업을 상기해보라!)

여섯째, 친수법 제정의 취지대로 친수구역 개발이 성공을 거두면, 이는 주변 지역 으로 유사개발을 확산시키는 압력으로 작용해, 4대강 전반에 돈이 될 말한 곳(개발가능 한 곳)을 모두 개발공간으로 변질시키게 됨

일곱째, 친수구역에서 이루어지는 경제적 활동 중 물을 이용하는 고부가가치 활동, 가령, 관광레저나 물류 등이 활성화되면 4대 강 본류를 이와 연동해서 이용 개발하는 압력을 낳게 되는 데, 여기에는 운하사업도 포함됨

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3.3 4대 강 본류의 관리체계 무력화와 운하건설의 재추진(?)

1. 친수구역개발은 친수구역 뿐만 아니라 4대강 유역권 개발의 여파를 확산

2. 수질보전을 위해 매우 중요한 오염총량제가 자칫 무력화 될 수도 있음

3. 여러 법률을 거쳐 허가를 얻어야 하는 것들이 친수구역 지정만으로 득하게 됨. 

    하위법이 상위법을 무력화시키는 법

4. 친수구역 개발이익 90%는 국가가 환수하여 하천관리기금으로 조성. 

    이 기금은 하천공사 및 유지보수 비용으로 사용됨. 또한 이 기금은 '운하사업' 등에 이용될 수 있음.

ㅇ 친수구역 개발은 친수구역에만 국한하지 않고 4대강 유역권에 개발의 여파를 확산 시키고, 나아가 4대강 본류의 이용 및 관리체계에도 심대한 영향을 미치게 됨. 4대강 본류의 관리체계에 대한 압박은 이미 현행 친수법 규정에서도 발견됨. 크게 ‘오염총량 제’ 관련, 그리고 ‘하천정비기본계획’ 관련 두 가지 규정이 그러함

ㅇ 4대 강의 수질보전 등을 위해 오염총량제가 엄격하게 적용되고 있음. 오염총량제 운용은 4대강 관리의 핵심이라 해도 과언이 아님. 친수구역의 조성과 활용도 오염총량 관리계획의 틀 내에서 허용되어야 함. 그러나 현행법은 거꾸로 친수구역의 지정 및 변 경 내용(예, 오염량)이 유역전체를 대상으로 설정해 놓은 오염총량관리계획에 반영토록 하고 있음. 즉 법 제10조1항에 의하면 ‘국토부장관이 친수구역을 지정 또는 변경할 경 우 관할 지방자치단체의 장은 한강수계상수원질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제8조 에 따른 오염총량계획.... 및 오염총량관리시행계획에 이를 반영하여야 한다’고 규정하 고 있음. 법 제4조의 구역 조성의 방향에선 ‘오염부하량 최소화’를 밝히고 있지만, 그렇다고 이것이 친수구역의 사업이 오염총량범위 내에서 이루어져야 한다는 것을 의미 하지 않음. 다시 말해, 친수구역의 실시계획 내용이 상위법에 의해 수립 운용되는 ‘오 염총량제’에 역으로 반영하도록 되어 있는 게 현행법 규정의 정확한 내용. 따라서 특 별법에 의해 특권적으로 추진되는 친수구역의 조성과 활용은 상위법에서 설정된 오염총 량을 넘어서는 압력으로 작용하거나, 아니면 다른 지역 혹은 다른 사업에 할당된 오염 배출량을 앗아 오는 등의 압력으로 작용할 수 있음. 이렇게 되면, 이는 친수구역의 활 용에 따른 오염의 예외적 허용을 사실상 인정하는 것이 되어 통합적이고 계획적으로 운 영되어야 할 오염총량관리제 자체를 자칫 무력화시킬 수 있음 (허재형, 2010)

ㅇ 또한 법 제15조 ‘다른 법률에 따른 인·허가 등의 의제’와 관련하여, ‘하천법 제6조에 따른 하천관리청과의 협의 또는 승인, 같은 법 제25조에 따른 하천기본계획의 변경, 같은 법 제30조에 다른 하천공사 시행의 허가·하천공사실시계획의 인가, 같은 법 제33조에 다른 하천 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가’ 등이 친수법에 의한 친수구역 실시계획이 승인되면 자동적으로 득한 것으로 간주 됨. 따라서 친수구역 실시계획에 담긴 각종 개발내용을 상위법에 의한 하천관리계획이나 방식에 의 해 뒷받침될 수 있게 됨. 특히 이중에서 ‘하천기본계획의 변경’의 의제는 친수구역계획에 반영된 개발사업(예, 운하관련 사업)이 하천기본계획에 변경 반영되는 것이 되어, 사실상 하위법인 친수법에 의해 상위법인 하천법에 의한 4대강 관리체계 전반을 무력화 시킬 수 있는 근거로 작용할 수 있음 (조명래, 2010). 아울러 하천법 상의 점유허가나 하천수 사용허가 등도 의제로 처리되면 친수구역 사업은 하천 구역 밖은 물론, 물론 하 천구역(하도와 고수부지)의 유지 관리에도 직간접으로 영향을 미치게 됨

ㅇ 한편 친수구역의 개발에서 발생한 이익의 90%는 환수하되, 이를 하천관리기금으로 적립하도록 되어 있으면, 기금의 용도는 하천공사 및 하천의 유지 보수 등에 쓰도록 되어 있음. 특히 제33조의 ‘기금의 용도’ 규정에 의해 ‘국토해양부장관이 아닌 자의 비용부담으로 시행한 국가하천의 하천공사 중 국토해양부장관이 인정하여 고시한 하천공사의 비용보전’할 수 있는 규정은 국가가 특정한 사업(예, 운하건설)을 수공이 맡아서 할 때의 비용으로 보전해줄 수 있는 근거가 될 수 있음. 말하자면, 환수된 개발이익은 하천관리기금의 운용을 통해 정부가 특정하고 수공이 수행하는 본류 사업에 투여 될 수 있는 바, 여기에는 지금까지 못했던 운하사업도 잠재적으로 포함될 수 있음

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3.4 개발이익을 둘러싼 분배전쟁과 ‘생태채무(ecological debt)’의 전가

1. 사업시행자가 토지를 강제 수용할 수 있음. 90% 환수될 개발이익은 개발이익의 전체 중 일부에 불과함. 

2. 공공기관만 사업을 시행할 수 있음. 공공기관 간의 중복경쟁이 심화될 것. 

    수공의 업역확대로 토지주택공사나 지방공사와 마찰이 일어날 것

3. 사업시행자는 친수구역개발 일부를 민간에 위탁할 수 있음. 개발이익 갈등과 대립 발생.

4. 개발이익 분배투쟁이 복잡하고 강도가 높아질 수록 난개발의 압력도 높아짐. 

    미래세대와 생물종에게 생태부채를 떠넘기는 것.

ㅇ 현행법에서는 친수구역 조성을 위해 필요한 토지를 시행자가 강제 수용을 통해 확 보할 수 있도록 허용하고 있음(법 제19조). 저가의 토지를 시대착오적인 강제 수용권 발동을 통해 확보한 시행자는 특례적 개발을 통해 막대한 이익을 남기게 됨. 시행령에 서는 적정수익률 10%를 초과하는 개발이익은 준공시점에 환수하도록 되어 있어 일견 고수익 실현에 한계가 있는 것으로 비추어짐. 그러나 이는 어디까지나 지가 상승분에 관한 것이고 조성된 토지 위에 주택 등 부동산 등을 개발 분양하거나 고부가가치의 시 설물(예, 골프장, 호텔)을 특권적으로 설치 운영함으로써 발생하는 개발이익은 징수대상 이 아님. 따라서 90% 환수될 개발이익은 친수구역에서 발생할 개발이익의 전체 중 일 부에 불과해 시행자나 운용자에 의한 개발이익의 독점은 여전히 가능함

ㅇ 특혜와 특례의 혜택이 큰 만큼, 친수구역개발에 대해선 많은 투자자가 매력을 느 끼고, 법 제12조1항은 사업시행자 관련 규정에서는 ‘국가 또는 지방자치단체, 한국수 자원공사, 한국토지공사, 지방공사’ 등 공공기관만으로만 사업시행자 자격을 제한하고 있음. 특히 같은 조2항에서는 수공을 우선사업시행자로 지정할 수 있도록 하고 있음. 따라서 친수구역의 개발사업은 수공이 독점으로 할 가능성이 크지만, 경우에 따라 사업 선점, 즉 개발이익의 분배를 둘러싸고 공공기관 간의 중복경쟁도 심할 것으로 예상됨 (예, 과거 토공, 주공의 중복경쟁). 수공은 한국수자원공사법에 의해 수자원을 종합적으 로 개발, 관리하여 수질개선 등의 사업만을 할 수 있어, 수공의 업역 확대, 즉 다른 공 기업(토지주택공사, 지방공사 등)의 업역을 침해하면, 이를 둘러싼 법적 분쟁도 일어날 수 있음

ㅇ 현행법 하에서는 민간기업이 콘소시움을 형성해 PF방식으로 참여하는 것(민간자 본 투자에 의한 개발)은 어렵지만, 법 제12조4항에서 ‘...사업시행자는 친수구역사업의 일부를 위탁하거나 조성부지를 분양받을 자로 하여금 대행하게 할 수 있다’고 하고 있 어, 공공과 민간의 이익연합은 가능함. 이에 따라, 공공과 민간 간의 개발이익 배분을 둘러싼 갈등과 대립이 개발 콘텐츠와 사업방식 등에 많은 영향을 끼칠 것으로 보임

ㅇ 개발이익의 분배투쟁이 복잡하고 강도가 높아 갈수록 친수구역은 그만큼 난개발의 압력에 노출될 수 있음. 말하자면 자연재(물, 경관 등)가 고가의 희소재로 거래되는 오 늘날의 시장에서 친수구역의 개발은 자연을 적극적으로 상품화하는 관성을 만들어 내 고, 그에 따른 훼손과 파괴의 장기적 비용을 발생시킴. 그러한 상태가 오래 동안 지속 되면 친수구역은 미래세대(인간종)와 생물종이 부담해야 할 ‘생태부채(ecological debt)로 가득 차게 됨

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4. 대안: 법 제개정에서 토건개발주의의 청산까지

4.1 현행법 폐기와 대체법의 제정

ㅇ 이상적으로 보면, 현행법을 폐기하고 하천변의 생태적 보전을 우선으로 하는 대체 친수법을 제정하는 게 가장 바람직함

ㅇ 대체법을 제정하더라도 그 전제는 기존 4대강 정비사업을 잇는 것으로 해서는 하 나마나임

ㅇ 대체법은 오래동안 운영되어 온 하천유역권의 통합적 관리 틀 내에서 친수구역의 제한적 이용과 활용을 규율하는 것이 되어야 하고, 가능하다면 일반법으로 제정되어야 함

4.2 현행법의 대폭 개정

ㅇ 생태적 보전을 우선적으로 반영할 수 있는 것으로 기존법을 개정하는 것도 한 방 안임. 개정하더라도 4대강이란 자연을 현세대가 독점적으로 소유이용하려는 욕심을 버 려야 하고, 또한 생태적 보전과 복원을 우선으로 하는 하천관리 원칙의 공유가 선행되 어야 함. 또한 투명한 민주적 절차의 공론화를 통해 현실적 경제주의자뿐만 아니라 이 상적 환경주의자의 견해와 관점도 충분히 토론되고 반영되는 방식으로 개정되어야 함

ㅇ 내용적으로는 하천변을 보전공간으로 재설정하고, 그 원칙 하에서 친수구역 지정 을 제한적으로 허용하며, 개발 콘텐츠도 하천의 생태환경 보전에 기여하는 것으로 제한 해야 함. 최대치는 하천법 제44조의 ‘친수지구’ 수준이 되어야 함. 참고로 하천법 제44조에 규정된 친수지구는 ‘인구 밀집지역 및 도심지에 인접한 지구로 산책로, 생 태공원, 체험학습장 등 자연친화적 주민이용시설 조성이 중점적으로 필요한 지구’로 규정하고 있음. 무엇보다 본류의 하천관리체계 근간을 흔들 하수법의 오염총량제나 하 천법의 하천정비기본계획을 하위법인 친수법에 의해 수정·변경되는 것은 절대 허용되 어선 안 됨. 오히려 기존 오염총량제나 하천정비기본계획 내에서 친수구역의 계획적 이 용이 제한적으로 허용하는 강화된 규정이 도입되어야 함

ㅇ 수자원공사가 주시행자로 우선 선정할 수 있는 규정은 반드시 삭제돼야하고, 한국 수자원공사법에 규정된 업역을 벗어나는 친수구역의 개발사업에 대한 수공의 참여는 엄 격하게 통제돼야 함. 이는 공기업 선진화를 위해서도 반드시 필요함

4.3 토건적 개발주의 정책 및 제도의 청산

ㅇ 현행법이 폐기되거나 제·개정이 되더라도, 국토나 하천관리와 관련된 공공정책이 토건주의 세력에 의해 포획되어 있는 상태에선 친수구역은 어떤 형태이든 토건적 개발 의 대상으로 다루어질 것임. 따라서 현 정부의 토건주의 정책이나 제도를 과감하게 축 소하고 바꾸지 않으면 아니하면 지금과 같은 반환경적인 4대강 정비사업, 나아가 친수 구역개발은 멈출 수 없음

ㅇ 국가 혹은 제도 차원에서도 토건주의를 청산하기 위해서는 정부조직, 개발법 체 계, 세제, 중앙-지방간의 업무배분 체계 등에서 토건주의 유제들을 지워내는 작업이 점 진적이면서 장기적으로 이루어져야 함 (조명래, 2006, 2009). 이의 한 시도로, 참여정 부 당시 건교부와 환경부를 ‘지속가능발전부’로 통합하는 등의 개발주의 정부를 녹색 정부로 개편하는 논의들이 활발하게 이루어졌지만, 정권이 바뀌면서 모두 무산되었음. 지속가능한 녹색정부는 단순히 이상이 아님. 서구선진국의 국가유형은 대게 이에 근접 해 있음. 소득 3만 달러, 4만 달러의 선진국으로서 이행은 녹색의 선진사회를 선도하고 규율해내는 ‘능력있는 국가(enabling state)’가 있을 때 가능한 것. 따라서 토건주의 청산과 녹색정부로의 이행은 한국사회의 선진화를 위해 반드시 거쳐 가야 할 길임(조명 래, 2006, 2009)

참고문헌

김진애, 2010, ‘친수구역활용에 관한 특별법’의 문제점과 폐지방안, 민주당 정책위원회 주관 <<수자원 공사 특혜법 폐지 대책간담회>> 토론문.

이동우, 2010, ‘강 주변지역의 체계적인 활용을 통한 지역경제 활성화 방 안’, 국회의원 백성운 주최 <<수변공간의 체계적, 친환경적 활용방안 세미나>> 자료집(2010.4.2).

정남순, 2010, ‘친수구역활용에 관한 특별법 토론문’, 국회의원 김상희 의원 등 주최 <<4대강 주변 난개발을 멈춰라>> 토론회 자료집.

조명래, 2006, <<개발정치와 녹색진보>>, 서울: 환경과 생명.

조명래, 2009, <<지구화: 되돌아 보기, 넘어서기>>, 서울: 환경과 생명.

조명래, 2010, ‘친수구역 활성화 특별법의 문제점과 대응’, 환경운동연합 등 주최 <<친수구역활용, 독인가 약인가>> 자료집 (2010.2.24).

허재영, 2010, 친수구역활용에 관한 특별법이 가지는 기술적 문제, 민주당 정 책위원회 주관 <<수자원 공사 특혜법 폐지 대책간담회>> 토론문.